미국 시라큐스 대학 행정학 교수이자 시민참여와 거버넌스를 지속적으로 연구한 티나 나바치(Tina Nabatchi)는 시민참여에 대한 2012년 연구에서 아래의 9가지 제안을 했다.

- 수직적인 위치 기반이 아닌 관심사 기반의 참여

- 일방향이나 양방향 소통이 아닌 숙의적 소통

- 중간에서 높은 수준의 의사결정 권한의 공유

- 대규모가 아닌 소규모 참여 테이블

- 전문 촉진자의 활용

- 정보 자료의 제공

- 이해관계자로 제한되지 않는 공중(public)의 참여

- 참여 편향을 최소화하는 참여자 선발 전략

- 일회성 참여가 아닌 복수의 참여 이벤트

이 9가지 제안으로 난곡난향 도시재생사업의 주민참여가 어때는지. 세부사업별로 진단해보았다.

1. 종합 결과

세부사업은 ①노후주택 개량지원, ②365 안전안심마을 난곡 조성, ③스마트 공영주차장 건설, ④난곡 재생활력소 조성, ⑤함께 사는 골목길 환경 조성, ❻‘난곡문화’ 활성화 지원, ❼난곡 도시재생 경제 활성화 지원이다. 흰 바탕 숫자는 하드웨어 사업, 검은 바탕 숫자는 소프트웨어사업이다.

㉠ 참여의 기반은 상대적으로 관심사 기반의 수평적 참여가 많이 이뤄졌다고 볼 수 있다.

㉡ 소통모드의 경우 주민참여를 강조한 도시재생 특성상 일방향 소통은 별로 없었다. 하지만 여전히 숙의적 소통까지 발전하지는 않은 경우도 많았다.

㉢ 의사 결정 권한 공유에선 낮은 결정 권한 공유가 가장 많이 나타났다. 제도화된 도시재생사업에서 의사결정 권한은 여전히 행정에 쏠려 있다.

㉣ 참여 테이블 규모는 다양했다.

㉤ 전문 촉진자의 활용은 다수의 세부사업에서 전문 코디네이터를 활용했다.

㉥ 정보 자료의 제공의 경우 대부분의 사업에서 정보 자료가 제공되었다.

㉦ 참여자 풀에서는 공중의 참여가 더 많았지만 도로·골목길과 관련된 세부사업에선 이해관계자만으로 참여자가 구성됐다.

㉧ 참여자 모집 방법의 경우 편향을 최소화하는 선발 전략은 많이 활용됐다.

㉨ 참여 기회 측면에선 복수의 참여 이벤트보다 일회성 참여가 많았다. 일회성 참여만 진행된 세부사업에선 제도적 의무 사항인 사업추진협의회만 있었다.

2. 세부사업별 진단 결과

① 노후주택 개량지원

㉠ 참여의 기반은 위치 기반의 참여이다. 도시재생 가이드라인에 따라 규정된 주민협의체 임원 외의 주민 참여가 없기 때문이다.

㉡ 소통모드는 양방향 혹은 일방향 소통이 중심적이었다고 볼 수 있다. 사업 초기엔 주택 개량 디자인안을 결정하면서 업체 제안 디자인에 주민 의견을 반영해 세부 수정을 하는 등 숙의적 소통의 면모가 일부 있다. 하지만 디자인안이 설계 과정에서 수정되는 동안 사업추진협의회는 뒤늦게 공유받을 뿐 의견을 제시할 기회가 없었으며, 사업 후반부엔 사업 진행상황을 공유받는 수준에 그쳤다.

㉢ 의사 결정 권한 공유 정도는 낮은 권한 공유라고 볼 수 있다. 초기 디자인안 결정을 제외하고는 주민 참여를 통해 의사 결정한 내용은 없고 의견을 듣는 정도에 그쳤다.

㉣ 참여 테이블 규모는 사업추진협의회 전체 구성원이 7명으로 소규모이다.

㉤ 전문 촉진자의 활용 여부는 비활용으로 보는 것이 적절하다. 사업추진협의회 구성원에 건축 전문가가 포함되어 있으나 실제 회의에 참석하지 않았고, 도시재생 현장지원센터의 경우 촉진자로서의 역할은 보이지 않았다.

㉥ 정보 자료는 제공되었다고 볼 수 있다. 초기 주택 개량 디자인안과 이후 사업 진행상황 자료가 제공되었다.

㉦,㉧ 참여자 풀과 모집 방법은 도시재생 가이드라인에 따라 의무적인 주민협의체만 참여했고, 별도의 참여자 모집이나 선발이 없었으므로 진단할 내용이 없었다.

㉨ 참여 기회의 다양성은 일회성 참여로 보는게 적절하다. 사업추진협의회가 3차례 열렸으나 동일한 구성원에 동일한 흐름의 논의였기 때문에 복수의 이벤트라 보기 어렵다.

② 365 안전안심마을 난곡 조성

㉠ 참여의 기반은 위치 기반의 참여로 보는게 적절하다. 난곡동 자율방범대는 치안센터와 협력해 활동하는 오래된 직능단체라는 점에서 위치 기반의 측면과 안전을 주제로 활동하는 단체라는 측면에서 관심사 기반의 측면이 모두 있다. 관심사를 바탕으로 타 주민단체에 참여 요청도 있었다. 하지만 결과적으로 자율방범대 외에 관심사 기반의 참여는 없었으며 주민협의체는 위치 기반의 참여자라는 점에서 결과적으론 위치 기반의 참여 측면이 더 강하다.

㉡ 소통모드는 양방향 소통이 중심적이었다고 볼 수 있다. 초기엔 안전 관련해 개선이 필요한 지점을 주민들이 제안하고 CCTV 설치 위치를 논의하며 숙의적 소통의 측면이 있었다. 하지만 사업이 진행될수록 지행과정을 듣고 의견을 제시하는 수준에서 진행되어 지속적으로 숙의적 소통이 있었다고 보기 어렵다.

㉢ 의사 결정 권한 공유 정도는 낮은 권한 공유라고 볼 수 있다. CCTV설치 위치를 제외하고는 주민참여를 통해 의사 결정이 있지는 않았고, 정해진 사업이 정해진 절차대로 진행된 측면이 강하다.

㉣ 참여 테이블 규모는 비교적 소규모로 볼 수 있다. 사업추진협의회 전체 구성원이 11명으로 다소 많으나 2개의 행정부서에서 각각 2명씩, 도시재생현장지원센터와 범죄예방디자인업체에서도 각각 2명씩 참여했다. 동일한 기관에서 참여한 2명이 각각의 의견이 있는 개별적 주체가 아님을 감안하면 참여 테이블 규모는 소규모로 보는게 적절하다.

㉤ 전문 촉진자의 활용은 없었다. 외부 전문가 참여는 없었고, 도시재생 현장지원센터는 촉진자로서의 역할을 수행하진 않았다.

㉥ 정보 자료는 제공되었다. CCTV 등 안전시설물 위치 선정을 위한 자료, 범죄예방디자인 설계안과 설계 의도 등의 자료가 제공되었다. 다만 범죄예방디자인 관련해 업체의 설계안 외에 여러 대안이 충분히 제공되지 않았다.

㉦ 참여자 풀은 이해관계자로 한정되었다. 사업에 참여한 주민협의체와 자율방범대 외에 참여를 요청했으나 참여하지 않은 초등학교 학부모회와 어린이집 운영위원회도 모두 이해관계자로 볼 수 있다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 결과적으로 단순 자발적 참여로 볼 수 있다. 초등학교 학부모회와 어린이집 운영위원회에 참여를 요청한 점에서 편향을 최소화하는 선발이 없었다고 볼 수 없으나 실제 참여로 이어지진 않았다.

㉨ 참여 기회의 다양성은 일회성 참여로 보는게 적절하다. 사업추진협의회가 5차례 열렸으나 동일한 구성원에 동일한 흐름으로 진행된 단일한 이벤트였다.

③ 스마트 공영주차장 건설

㉠ 참여의 기반은 관심사 기반의 측면과 위치 기반의 측면이 모두 있다. 주변 거주자 대표로서 통장, 상인 대표로서 인근 상점주, 운영 예정자인 마을관리협동조합은 모두 위치 기반의 참여자이면서 동시에 주차장이 만들어지는 영향을 많이 받고 관심을 많이 가질 수밖에 없는 참여자 이기도 하다. 그 외 골목관리 주민모임은 관심사 기반이고, 주민협의체는 위치 기반이기에 종합하면 양 측면이 모두 있다고 볼 수 있다.

㉡ 소통모드는 숙의적 소통이 중심적이었다고 볼 수 있다. 주차장의 기본형태부터 내부 설계까지 지속적으로 논의되었다. 시공단계에도 출입구 단차로 인한 계단 신설 등 시공 과정에서 생기는 설계 변경과 인근 주택 및 도로 균열 대처 등 문제가 공유되고 논의되었다.

㉢ 숙의적 소통이 있었음에도 의사 결정 권한 공유 정도는 낮은 권한 공유라고 볼 수 있다. 차량 회전 반경으로 인한 안전성에 대한 지속적인 논의가 문제제기와 답변이 계속되었을 뿐 설계를 바꾸는 것은 고려되지 않았다, 운영 또한 마을관리협동조합의 운영을 위한 논의가 있었지만 운영자 최종 결정은 행정에서 일방적으로 결정했다.

㉣ 참여 테이블 규모는 중규모였다. 사업추진협의회 최대 구성원이 13명이다. 초기엔 11명이었고, 골목관리 주민모임과 마을관리협동조합 결성 이후 이들이 참여하며 13명이 되었다.

㉤ 전문 촉진자로 건축 전문가가 참여했다. 도시재생현장지원센터도 논의에 개입하는 모습을 보였다.

㉥ 정보 자료는 제공되었다. 기본 설계도면과 몇가지 대안이 제공되었고, 시공 과정에도 도로 균열에 관한 전문적 조사 보고서, 시공 중 변경 설계도면 등이 제공되었다.

㉦ 참여자 풀은 공중의 참여가 있었다고 볼 수 있다, 다른 참여자들은 이해관계자로 볼 수 있지만 골목관리 주민모임이 결성된 후 이들에게 참여할 기회가 제공된 점에서 공중의 참여를 막는다고 볼 수 없다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 편향을 최소화하려는 전략이 있었다. 거주자 대표와 상점 대표, 기존 지역 리더인 통장 자발적인 주민모임 등 서로 다른 유형의 주민들을 포함시켰다.

㉨ 참여 기회의 다양성은 일회성 참여로 보는게 적절하다. 사업추진협의회가 6차례 열렸으나 동일한 구성원에 동일한 흐름으로 진행된 단일한 이벤트였고 그 외의 다른 참여 기회는 없었다.

④ 난곡 재생활력소 조성

㉠ 참여의 기반은 관심사 기반이다. 도시재생 거점시설에 관심있는 주민들이 모여 공간기획워크숍을 했고, 워크숍 참여자 중 사업추진협의회 참여 주민을 선발해 주민협의체 외에는 모두 관심사 기반의 참여자라 볼 수 있다.

㉡ 소통모드는 숙의적 소통이 이뤄졌다. 공간의 용도와 설계를 주민 논의를 속에서 진행했고, 의견이 반영이 어려운 부분은 주민-행정 간에 지속적 논의를 통해 숙의적 소통이 이뤄졌다.

㉢ 의사 결정 권한 공유는 스마트 공영주차장과 유사하게 낮은 권한 공유라고 볼 수 있다. 숙의적 소통이 주민이 요구하고 거절되는 과정으로 이뤄졌다. 이 과정에서 주된 의사 결정 권한은 행정에 있음이 명확하게 드러났다.

㉣ 참여 테이블 규모는 소규모·중규모·대규모가 모두 나타났다. 공간기획워크숍은 26명으로 대규모였고, 사업추진협의회는 최대 13명으로 중규모였다. 하지만 공간별로 세부적인 논의가 소규모 관심 주민들을 중심으로 개별적으로 진행됐다.

㉤ 전문 촉진자로 건축 전문가가 참여했다. 도시재생현장지원센터도 논의에 깊이 개입하며 촉진자로서의 모습을 보였다.

㉥ 정보 자료는 제공되었다. 여러 대안이 충실하게 제공되었다고 보기는 어려우나 설계도면은 충분히 제공되었고, 대안은 외부 전문가를 통해 정보가 제공되었다,

㉦ 참여자 풀은 공중의 참여가 있었다, 공간기획워크숍은 참여가 개방되 있었고, 여러 자발적 주민모임이 참여했다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 편향을 최소화하려는 전략이 있었다. 공간기획워크숍에 특성이 다른 여러 주민모임과 지역기관의 참여를 유도했다. 사업추진협의회 참여 주민은 주민협의체 외에 지역의 자발적 주민모임, 사회적경제조직, 비영리법인 등으로 다양하다고 볼 수 있다.

㉨ 참여 기회의 다양성 측면에서 복수의 참여 이벤트가 있었다. 사업추진협의회 외에도 공간기획워크숍이 있었고, 공간별로 개별적인 논의과정도 있었다.

⑤ 함께 사는 골목길 환경 조성

㉠ 참여의 기반은 관심사 기반의 측면이 조금 더 강하다. 통장, 상인회, 상권활성화사업 추진위원회 등은 위치 기반이라 할 수 있지만 경로당과 어린이집은 골목길 환경의 영향을 많이 받는 교통 약자를 대표하는 측면에서 골목 관리 주민모임은 자발적 골목관리 모임으로서 관심사 기반 측면이 강하다. 상인의 경우도 골목 보행환경에 영향을 받아 관심사 기반의 측면이 없지 않음을 감안하면 관심사 기반이 조금 더 강하다고 볼 수 있다.

㉡ 소통모드는 양방향 소통으로 볼 수 있다. 설계사와 시공사가 주도하고 주민들이 의견을 제시하는 형태로 주로 진행되었다. 논의는 활발했으나 개별 안건 논의의 깊이나 지속 기간 등으로 볼 때 숙의적 소통이 이뤄졌다고는 보기 힘들다.

㉢ 의사 결정 권한 공유는 중간에서 높은 수준의 권한 공유가 이뤄졌다고 볼 수 있다. 골목 정비의 기본 방향은 용역사가 제시한 범위를 벗어나지 않았지만 쓰레지 집중 지점의 대안, 언덕길 열선 설치, 골목길 포장 방향 등 비교적 중요한 내용이 주민이 참여하는 사업추진협의회에서 결정되었다.

㉣ 참여 테이블 규모는 대규모였다. 최대 참여자는 18명이었고, 최소로도 15명이었다.

㉤ 전문 촉진자로 도시계획 전문가가 참여했다. 도시재생현장지원센터도 촉진자로서의 모습을 보였다.

㉥ 정보 자료는 제공되었다. 골목 정비의 구체적인 설계안, 골목 포장 재질 및 색상, 쓰레기 방지를 위한 클린하우스 정보 등 구체적인 정보 자료가 제공되었다.

㉦ 참여자 풀은 이해관계자에 집중되었다, 골목관리 주민모임이 참여한 지점의 공중의 참여라 불 수 있지만, 전체 18명의 참석자 중 1명일뿐더러 사업 대상 범위는 도시재생사업구역 전역인데 비해 골목관리 주민모임은 1개 골목만 관리하는 모임이기에 전체적으로는 이해관계자에 집중되었다고 보는게 타당하다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 편향을 최소화하는 전략이 있었다. 고령층과 아동, 거주자와 상인 등 서로 다른 특성의 주민 집단이 참여했다.

㉨ 참여 기회의 다양성 측면에서 일회성 참여로 진행되었다. 사업추진협의회 매우 자주 열렸으나 그 외의 참여 방법은 없었다.

❻ ‘난곡문화’ 활성화 지원

㉠ 참여의 기반은 관심사 기반이다. 주민협의체와 마을관리협동조합 외에는 모두 문화 관련 활동을 하는 주민모임이나 지역기관, 사회적기업으로 관심사 기반의 참여자이다.

㉡ 소통모드는 숙의적 소통이 이뤄졌다. 지역 브랜드 이미지에 대해 토론하고, 마을사용설명서 등에 대해서는 별도의 편집위원회를 구성해 세부 논의를 진행하는 등 숙의적 소통의 면모가 나타났다.

㉢ 의사 결정 권한 공유는 중간에서 높은 수준의 권한 공유가 이뤄졌다고 볼 수 있다. 사업의 기본 내용은 용역사에서 제안한 범위를 벗어나지 않으나 지역 브랜드 이미지 등 중요사항을 사업추진협의회를 통해 결정했고, 마을사용설명서는 주민이 중심이 된 편집위원회에 제작방향 결정을 넘기는 모습을 보였다. 완전한 권한 공유는 아니더라도 비교적 높은 수준의 권한 공유가 이뤄졌다고 볼 수 있다.

㉣ 참여 테이블 규모는 소규모와 대규모가 모두 있었다. 사업추진협의회 최대 참여자는 16명으로 대규모이나, 마을사용설명회 편집위원회, 축제 조직위원회 등 별도의 논의를 구성하며 소규모 논의도 병행했다.

㉤ 전문 촉진자로 문화 전문가가 참여했다.

㉥ 정보 자료는 부족했다. 용역사에서 계획하는 내용은 자료가 제공되었으나 설명이 필수적으로 필요한 자료가 제공되는 경우가 많았고, 여러 방향에 대해 검토할 수 있는 자료는 제공되지 않아 타 세부사업에 비해 자료가 부족했다.

㉦ 참여자 풀은 공중의 참여가 이뤄졌다고 볼 수 있다, 자발적으로 모임이 진행되는 문화 관련 주민모임이 참여했고. 축제 조직위원회 등에는 필요 시 사업추진협의회 외의 주민들도 참여할 수 있었다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 편향을 최소화하는 전략이 있었다. 자발적인 주민모임, 도서관 등의 기관, 영리기업인 사회적기업 등 서로 다른 특색의 참여자가 있었다.

㉨ 참여 기회의 다양성 측면에서 복수의 참여 이벤트가 제공되었다. 사업추진협의회 외에도 축제 조직위원회 등 별도의 논의가 있었고, 지역 브랜딩과 마을사용설명서는 주민 워크숍으로 별도의 주민 참여 기회가 제공되었다.

❼ 난곡 도시재생 경제 활성화 지원 중 마을관리협동조합 설립 추진 과정

㉠ 참여의 기반은 관심사 기반이다. 홍보기간을 통해 마을관리협동조합에 관심있는 주민들이 자발적으로 참석했다.

㉡소통모드는 숙의적 소통이다. 사업 특성상 주민들이 논의를 거쳐 만들어가야 하는 사업이었기에 설립의 준비과정을 지속적인 논의를 통해 진행했다.

㉢의사 결정 권한 공유는 중간에서 높은 수준의 권한 공유가 이뤄졌다. 진행을 위해 참석한 외부 전문가와 도시재생현장지원센터를 제외하고는 참석자 전원이 주민이었고, 참석자들의 결정을 통해 설립 추진 과정을 진행했다. 다만 난곡난향 도시재생사업 전체 일정으로 인해 주어진 일정에 따라 촉박하게 추진되었다. 하지만 이 일정에 따라 설립을 추진한 것 또한 주민의 결정이었다.

㉣ 참여 테이블 규모는 소규모와 중규모, 대규모가 모두 있었다. 준비모임의 경우 개방된 자발적 참여였기에 편차가 컸지만 평균 24명으로 대규모에 해당한다. 소위원회는 평균 11명으로 중규모, 대표단 회의는 5명으로 소규모였다.

㉤ 전문 촉진자가 참여와 비참여가 모두 있다. 준비모임에는 외부 협동조합 전문가가 진행자로 참여했다. 하지만 이후 발기인 회의로 넘어가면서 전문 촉진자의 참여는 없었다.

㉥ 정보 자료는 제공됐다. 사회적협동조합 준비를 위한 교육자료, 정관 및 사업계획 논의를 위한 자료가 제공되었다.

㉦ 참여자 풀은 공중의 참여가 이뤄졌다, 자발적으로 누구나 참석할 수 있었다.

㉧ 참여자 모집 방법에선 편향을 최소화하는 전략이 있었다고 볼 수 있다. 자발적인 참여로 진행됐지만 주민협의체 임원, 거주자, 상인, 지역 단체, 사회적경제조직 등 다양한 주민이 참여했기에 결과적으로 편향은 없었다고 볼 수 있다.

㉨참여 기회의 다양성 측면에서 복수의 참여 이벤트가 있었다고 볼 수 있다. 준비모임부터 창립총회까지는 단일한 흐름의 논의이기는 하나 참여자가 시기별로 달라지고 실제 편차도 컸기에 일회성 이벤트로 보기 어려운 측면이 있고, 준비 논의 전에 공감대 형성을 위한 토크콘서트도 있었다.

3. 되돌아보기

생각보다 긍정적인 결과로 나왔다. 새삼 난곡난향도시재생지원센터가 열심히 했구나 싶었다. 하지만 두가지 두드러지게 눈의 띄는 지점이 있었다. 긍정보다 부정적인 결과가 더 많은 부분은 의사결정 권한 공유, 참여 기회의 다양성 두가지였다.

여전히 행정에 쏠려있는 결정권한, 그리고 제도적 틀인 사업추진협의회에만 의존한 주민참여 두가지의 아쉬움이었다. 주민참여 과정이 사업추진협의회에만 쏠려있던 것은 코로나가 한창인 시기에 진행돼 사람들을 모으지 못 했던 측면도 있다. 하지만 지나고보니 그럴수록 더 많이 고민해야하지 않았을까 생각된다.

이번 진단을 바탕으로 다음에는 더 나은 주민참여를 만들 수 있기를. 근데 그보다 그럴 기회가 있기를..

주거재생팀 전문수 차장